Entrevista con Pascal Saint Amans, Director del Centro de Políticas y Administración Tributaria de la OCDE
Artículo en colaboración para IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral, Publicado en Mayo, 18

El plan BEPS ha generado gran interés alrededor del mundo, tanto para contribuyentes como para asesores. ¿Cuándo podremos saber los primeros datos acerca de la influencia del plan sobre la recaudación fiscal alrededor del mundo, propuesto por la Acción 11? El Proyecto de Erosión de la Base Tributaria y Traslado de Utilidades (BEPS, por sus siglas en inglés) fue lanzado para resolver las prácticas de evasión fiscal de empresas multinacionales. Comenzó en 2013 con el reporte Addressing BEPS (Abordando BEPS) en febrero de 2013, seguido por Action Plan on BEPS [Plan de Acción BEPS] en julio de 2013, cuando se identificaron 15 acciones concretas para resolver este problema. Dos años después en octubre de 2015, se liberó el paquete final de medidas del plan. Como parte del paquete final de medidas, la Acción 11 (“Medición y monitoreo BEPS”) se ocupaba del análisis económico de la elusión fiscal, en particular, la cuantificación de los costos de las prácticas BEPS por empresas multinacionales: la pérdida de ingresos para gobiernos se estimaba entre 100 y 240 mil millones USD por año, esto es, entre 4% y 10% de los ingresos tributarios corporativos mundiales. La Acción 11 también identificaba indicadores clave de las prácticas BEPS, que mostraban que la elusión fiscal se había incrementado a lo largo del tiempo

Hoy en día, como parte de la fase de implementación continua del Proyecto BEPS, la recolección de datos continúa en proceso. Los países han iniciado reformas a sus leyes fiscales y a instrumentar las medidas acordadas en el plan, y en consecuencia existen más datos sobre la evolución del plan. En particular, los países comenzarán el intercambio de los reportes país por país en 2018, como parte de la Acción 13 del plan BEPS que requiere que los grupos multinacionales con ingresos de más de 750 millones de euros reporten sus actividades, activos, personal, utilidades e impuestos pagados. En 2018, una serie de nuevas estadísticas corporativas se liberará para proporcionar información pública sobre los ingresos fiscales de impuesto sobre la renta, tasas fiscales estatutorias, tasas fiscales efectivas, y la tabulación de los reportes país por país, entre otra información. Más adelante, un reporte de seguimiento sobre la Acción 11 analizará los efectos subsecuentes de la implementación del plan BEPS y afinará sus datos para 2020. Para entonces, estará disponible una visión integral de las prácticas BEPS y las contramedidas que han sido propuestas.

Debido a sus características, es ideal para que se realice la implementación del plan BEPS uniformemente en los países que los adopten. ¿Cuál es la posición de la OCDE en relación con la reforma fiscal de los EUA? Una implementación coherente de las medidas BEPS es verdaderamente crucial. Las soberanías fiscales se ven dañadas por acciones unilaterales cuando menoscaban los consensos internacionales. La OCDE continúa abogando por un enfoque coordinado que permita solucionar el problema mundial de elusión fiscal. Los países se encuentran trabajando fuertemente para implementar el Proyecto BEPS y algunos van incluso más allá de los requerimientos mínimos; este es el caso de la reforma fiscal de los EUA. La imagen que emerge de esta reforma es positiva en términos generales, ya que la reforma se adhiere a los principios subyacentes del Proyecto BEPS y ha implementado varias de sus recomendaciones, por ejemplo, las contramedidas vs. los instrumentos híbridos, el fortalecimiento de las reglas que regulan a las sociedades extranjeras controladas, así como las reglas que limitan la deducibilidad de intereses. Adicionalmente, la reforma fiscal introduce un impuesto mínimo sobre los ingresos globales de activos intangibles sometidos a baja imposición (GILTI, por las siglas en inglés de global intangible low taxed income), que ataca el ingreso de activos intangibles fuera de los EUA estableciendo deducciones limitadas. El impuesto GILTI aplica a los altos retornos extranjeros tanto de las compañías EUA como extranjeras, y tiene por finalidad impedir que las sociedades de los EUA trasladen beneficios fuera de los EUA. El GILTI, combinado con los aspectos BEPS de la reforma fiscal de los EUA, deberá reducir las oportunidades de planeaciones fiscales agresivas. Sin embargo, algunos aspectos de la reforma fiscal de los EUA suscitan preocupaciones entre algunos países. La regla anti-abuso de la erosión de la base impositiva (BEAT, por las siglas en inglés de base erosion and anti abuse tax), tendría un efecto significativo sobre las multinacionales extranjeras que vendan servicios, (inclusive servicios financieros) u otorguen en licencia intangibles en el mercado de los EUA a través de un distribuidor norteamericano, lo que puede llevar a un conflicto con las actuales normas tributarias y comerciales internacionales (normas reflejadas en los tratados de doble tributación y en las regulaciones de la OMS). Además, el esquema propuesto a los ingresos intangibles derivados del exterior (FDII, por las siglas en inglés de foreign derived intangible income) pueden constituir un régimen preferencial dañino conforme a la Acción 5 del plan BEPS sobre el combate a las prácticas fiscales agresivas y pudiera también ir en contra de las reglas de la OMS si fueran consideradas un subsidio a la exportación. Hacemos notar que el Departamento del Tesoro de los EUA está dispuesto a comprometerse con sus socios para limitar los posibles efectos adversos, y aquí la OCDE puede ser un foro para que los países se reúnan y discutan sobre estos temas.

Parece que nuestra economía se digitaliza cada vez más, pero no todos los países convienen en la mejor manera de gravar este tipo de actividades. ¿Existen desafíos en la implementación de la acción 1, y que se puede esperar en el futuro? Los retos de la digitalización de la economía fueron identificados como uno de los principales focos del Plan de Acción BEPS, que dio lugar a la Acción 1. En marzo de 2017, los Ministros de Finanzas del G20 mandataron a la OCDE entregar un reporte provisional sobre las implicaciones fiscales de la digitalización. Este reporte, Tax Challenges Arising from Digitalisation – Interim Report 2018 (Retos Fiscales Derivados de la Digitalización– Reporte Provisional 2018) ha sido consensado en marzo de 2018 por el Marco Inclusivo BEPS. El Reporte Provisional brinda un análisis profundo sobre las principales características frecuentemente observadas en ciertos modelos de negocios altamente digitalizados, así en cuanto a la manera en la que se crea valor en esta época digital, así como las implicaciones potenciales para el marco fiscal internacional existente. Describe las complejidades de los problemas implicados, las posiciones que diferentes países tienen respecto a estos modelos de negocios y sus implicaciones, así como su perspectiva sobre posibles soluciones. Estos diferentes enfoques respecto a las soluciones de largo plazo fluctúan desde aquellos países que consideran que no se requiere ninguna acción, pasando por aquellos que consideran que existe necesidad de acciones que tomen en cuenta las contribuciones del usuario, hasta aquellos otros que consideran que cualquier cambio debería aplicar a la economía en el sentido más amplio. Los países acordaron emprender una revisión coherente y concurrente de las reglas sobre “nexo” y “distribución de utilidades” –conceptos fundamentales relativos a la distribución de derechos tributarios entre jurisdicciones y la determinación de las participaciones correspondientes de las utilidades de empresas multinacionales que estarán sujetas a impuesto en una jurisdicción determinada–. Estos trabajarán hacia una solución consensada, observándose que en el presente, existen visiones divergentes sobre cómo deberá resolverse el problema. Se acordó que el Marco Inclusivo realizara este trabajo con el objetivo de producir un informe final en 2020, con una actualización para el G20 en 2019. La próxima reunión del Equipo de Trabajo del Marco Inclusivo sobre Economía Digital será en julio de 2018. Además, el Reporte Provisional expone las medidas provisionales que algunos países han indicado que implementarán, considerando que existe un fuerte imperativo para actuar con rapidez.

En particular, el Reporte Provisional considera una medida temporal en la forma de un gravamen fiscal sobre el suministro de ciertos servicios electrónicos dentro de su jurisdicción que aplicaría a la contraprestación bruta pagada por el suministro de dichos servicios. No existe consenso sobre la necesidad o los méritos de las medidas provisionales, y un cierto número de países se opone a dichas medidas con base en que darían lugar a riesgos y consecuencias adversas. El Reporte Provisional describe, sin embargo, el marco de consideraciones de diseño, identificado por países en favor de la introducción de las medidas provisionales, que deberá tomarse en cuenta cuando se considere la introducción de dichas medidas. Finalmente, el Reporte Provisional identifica nuevas áreas de trabajo que serán emprendidas sin demora. Dada la disponibilidad de big data, la cooperación internacional entre administraciones fiscales debería fortalecerse, en particular, respecto a la información sobre los usuarios de plataformas en línea como parte de las economías gig economía de freelancers y economías colaborativas, para asegurar que los impuestos sean pagados cuando son exigibles. El Foro sobre Administración Fiscal, trabajando en conjunto con el Marco Inclusivo, desarrollará herramientas prácticas y de cooperación en el área de administración fiscal y examinará así mismo las consecuencias fiscales de las nuevas tecnologías (por ejemplo, cripto-monedas y tecnología de cadenas de bloque – blockchain –).

Una vez que el plan esté formalmente concluido, y sus recomendaciones adoptadas en diversos países del mundo, ¿falta algo? ¿Cuál es la perspectiva del plan en el corto y mediano plazo? La implementación del Proyecto BEPS está liderado por el Marco Inclusivo sobre BEPS y sus 1131 miembros, quienes colaboran en términos de igualdad. Asegurar la implementación y la nivelación del campo de juego a nivel mundial es vital para que la era de la no-doble tributación esté verdaderamente concluida y que ha iniciado el proceso de revisión interpares de los cuatro estándares mínimos de BEPS. Los resultados ya están disponibles. Se han realizado evaluaciones profundas para medir la implementación de la Acción 5 de los BEPS, que cubra tanto el intercambio de información fiscal (con más de 11,000 resoluciones ya identificadas y que se están intercambiando) y la identificación de regímenes preferenciales lesivos (con más de 160 regímenes ya revisados, muchos de los cuales ya han sido reformados y más de 90 ya se encuentran actualmente en proceso de reforma o abolición). Sobre la Acción 13 del plan BEPS, consistente en la implementación de las obligaciones de reporte país por país (reporte CbC, por sus siglas en inglés) más de 60 jurisdicciones ya tienen un amplio marco legal interno en vigor para el reporte CbC, y más de 1400 relaciones de intercambio se han activado. Sobre la Acción 14 del plan BEPS que tiene que ver con la mejoría de los procedimientos de acuerdo mutuo (MAP, por sus siglas en inglés), 21 jurisdicciones ya han sido objeto de revisiones interpares, ocho se encuentran en curso y 43 más se han programado hasta diciembre de 2019. Además, se han tomado importantes medidas en junio de 2017 y enero de 2018, en ocasión de la primera y segunda ceremonias de firma de los Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS Convención Multilateral para Implementar Tratados Tributarios para Implementar las Medidas Relacionadas para la Prevención BEPS, también conocido como el “Instrumento Multilateral BEPS”. Este instrumento incorpora la esencia misma del multilateralismo. Toda vez que 78 jurisdicciones han firmado a la fecha, cubre ya más de 1,200 tratados fiscales bilaterales que serán actualizados para implementar diversas medidas BEPS. Para su entrada en vigor, el instrumento multilateral BEPS requiere ser ratificado por cinco jurisdicciones. Luego de los procesos de ratificación internos, el instrumento se espera que entre en vigor este año con el objetivo general de modificar hasta 2,500 acuerdos bilaterales existentes.

¿Cuáles son las recomendaciones de la OCDE para México y otros países emergentes relacionadas con la debida implementación del plan BEPS? México, como Miembro del G20 y de la OCDE, ha sido muy activo en el trabajo sobre BEPS desde su inicio y ha incorporado y adecuado las recomendaciones del plan. En 2012, la presidencia mexicana del G20 pidió a la OCDE que identificara causas y soluciones para resolver la planeación fiscal agresiva, que efectivamente dio lugar al lanzamiento del proyecto BEPS. Sin embargo, la implementación del plan BEPS requiere orientarse en mayor medida a los países en desarrollo que no son miembros ni de la OCDE ni del G20. Estos enfrentan desafíos diferentes y algunas veces carecen de recursos humanos y tecnológicos. Una porción significativa de los estados miembros del Marco Inclusivo sobre BEPS son países en desarrollo, y solicitan con justicia los beneficios de este nuevo ambiente fiscal y el apoyo que necesitan para implementar y dar forma a los estándares. Las actividades de construcción de capacidad son importantes en ese contexto, y la OCDE se ha asociado con otras organizaciones internacionales para coordinar mejor su apoyo y actividades de asistencia dirigida a países en desarrollo. Por ejemplo, la iniciativa conjunta Inspectores Fiscales OCDE/UNDP Sin Fronteras (TIWB, por sus siglas en inglés de tax inspectors without borders) continúa apoyando la adquisición de habilidades que se necesitan para administrar adecuadamente sus leyes fiscales internas –en relación con BEPS pero inclusive más allá–. Los beneficios de dicha asistencia en campo son impresionantes, dando como resultado la cobranza de más de 328 millones EUR. El número de programas TIWB se está incrementando, con más de 27 programas actuales, y siete muy próximos en 23 países en todas las regiones. Además, la Plataforma para la Colaboración Fiscal, se estableció en 2016 por el FMI, la OCDE, la ONU y el Banco Mundial para apoyar a los países en desarrollo, incluso a través del desarrollo de herramientas relacionadas con BEPS para resolver prioridades clave identificadas en estos países. En febrero de 2018, la plataforma celebró su primera Conferencia Mundial sobre Tributación y los Objetivos de Desarrollo Sustentables en las oficinas centrales de la ONU en Nueva York, reafirmando los objetivos comunes de las cuatro organizaciones internacionales socias en relación con la agenda fiscal. Estos incluyen cómo movilizar los recursos domésticos para el desarrollo, cómo las políticas fiscales pueden apoyar el crecimiento económico, la inversión y el comercio sustentables; trabajo en la dimensión social de la tributación (inequidad de ingreso y género y desarrollo humano) así como desarrollo de capacidad y cooperación fiscal internacional. A través de las iniciativas anteriores, esperamos asegurar que los países en desarrollo no participen únicamente sino se beneficien plenamente de las negociaciones internacionales sobre tributación, y como consecuencia de ello les ayude a construir sistemas fiscales más justos.